Avaliação das alternativas de prestação e regulação dos serviços de saneamento básico

1. INTRODUÇÃO

O saneamento básico, composto pelos serviços de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas, apresenta diferentes modelos organizacionais e institucionais de sua gestão. Parte dessa diversidade se justifica pelas diferentes características dos mais diversos contextos presenciados ao longo do território brasileiro.

Segundo dados do Censo Demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), referente a 2010, para municípios com até 50.000 habitantes, 35,0% da população possui serviços de saneamento adequados, enquanto para populações superiores a 50.000 habitantes, esse percentual cresce para 69,1%. Considera-se adequado, neste caso, o serviço de abastecimento de água por rede geral, o de esgotamento sanitário por rede geral ou fossa séptica e o de coleta de resíduos de forma direta ou indireta.

De acordo com os dados de acesso aos serviços de saneamento, pode-se afirmar que as áreas rurais e os municípios de pequeno porte, em sua maioria, são mais deficitários se comparados aos grandes centros urbanos, o que aparenta ser uma incoerência, já que 68% dos municípios possuem menos que 20.000 habitantes e 88% possuem população inferior a 50.000 habitantes.

Dessa forma, é estratégico dissociar do protagonismo exercido pelas grandes cidades nos estudos de saneamento e se concentrar na elaboração de alternativas de gestão com foco nos municípios de pequeno porte. Além de englobarem boa parte da população, a estrutura geral destes e o baixo montante de recursos, que incide na deficiência de um corpo técnico qualificado, dificulta a adequação dos modelos ao contexto municipal. Ademais, é impossível pensar em universalização dos serviços sem considerar as especificidades inerentes às áreas rurais de cada município.

Então, a gestão desses serviços é o conjunto de cinco elementos: o planejamento, a regulação, a prestação, a fiscalização e o controle social. Para todos, não existe uma forma rígida e engessada de operacionalização, sendo que para cada contexto há alguma alternativa que irá proporcionar o melhor resultado social, ambiental e econômico.

2. METODOLOGIA

Por meio de uma revisão narrativa de literatura, consultando-se publicações, legislações e base de dados relacionadas ao saneamento, elaboraram-se comparações entre os modelos propostos para os elementos da gestão de regulação e prestação, associando-os a um eixo do saneamento em específico. Pela própria natureza dos serviços, agrupou-se abastecimento de água e esgotamento sanitário, enquanto drenagem e manejo de águas pluviais e manejo de resíduos sólidos foram apresentados individualmente. O tópico de saneamento rural agregou ambos os elementos da gestão e os quatro eixos dos serviços devido à necessidade de um olhar mais holístico para suprir as demandas e especificidades dos contextos rurais.

3. RESULTADOS

3.1 Prestação e regulação de serviços

A prestação dos serviços de saneamento básico pode se dar de distintas formas, sendo direta, indireta ou associada. Os arranjos organizacionais possíveis são apresentados na Tabela 1.

Pela natureza da prestação de serviços de saneamento básico, na qual a economia de escala é fator crucial para a viabilidade financeira e a implantação da infraestrutura apresenta um alto custo, torna-se inviável a existência de concorrência. Diante disso, esse mercado é denominado monopólio natural. As consequências dessa falta de competição são a ausência de incentivo para aumentar a qualidade do serviço prestado e a eficiência da prestação – visando reduzir os custos para o consumidor final – e a inexistência de uma regulação do próprio mercado acerca do valor cobrado.

Com o intuito de garantir que um serviço de monopólio natural seja executado visando à promoção do bem-estar da população e à universalização do acesso, mediante uma cobrança adequada, surge a necessidade de uma entidade reguladora. De certa forma, cabe ao Estado garantir que os princípios fundamentais do saneamento, defendidos pela Lei 11.445/2007 (BRASIL, 2007), estejam sendo cumpridos pelos prestadores.

Ficou estabelecido na Lei 14.026/2020 que a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA)1 será responsável por estabelecer as normas de referência para a regulação (BRASIL, 2020a). Ainda, de acordo com a Lei 11.445/2007, a regulação deve ser realizada por entidade de natureza autárquica dotada de independência decisória e autonomia administrativa, orçamentária e financeira que atenderá aos princípios de transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.

A regulação de serviços públicos de saneamento básico poderá ser delegada pelos titulares a qualquer entidade reguladora, sendo que o ato de delegação explicitará a forma de atuação e a abrangência das atividades a serem desempenhadas pelas partes envolvidas. As alternativas de regulação são apresentadas na Tabela 2.

Nos casos em que não exista, no estado do titular, agência reguladora constituída que tenha aderido às normas de referência da ANA, ele poderá optar por aderir a uma agência reguladora de outra unidade federativa. Ainda assim, é necessário que seja dada prioridade, entre as agências reguladores qualifica- das, àquela mais próxima ao local de prestação do serviço, e que haja anuência da agência reguladora es- colhida, que poderá cobrar uma taxa de regulação diferenciada, de acordo com a distância de seu estado (BRASIL, 2020a).

Por fim, para o contexto de saneamento básico, as principais atividades exercidas pelas agências reguladoras são: fiscalização; regulação econômica; ouvidoria; normatização; e acompanhamento dos planos municipais de saneamento básico (PMSB).

3.2 Abastecimento de água e esgotamento sanitário

A maioria dos municípios já possuem prestação pelo menos do serviço de abastecimento de água, sendo as companhias regionais de sociedade de economia mista bem presentes nesse setor, como mostrado na Tabela 3. Já em relação ao nível de abrangência local, percebe-se uma tendência de prestação dos serviços pela administração pública direta.

Sobre o segundo aspecto, dentre os eixos do saneamento básico, o de abastecimento de água e o de esgotamento sanitário são os que possuem modelos de regulação dos serviços prestados mais bem estabelecidos e bem estruturados. Segundo uma pesquisa realizada em 2019 pela Associação Brasileira de Agências de Regulação (ABAR), prevalece a regulação dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário por agências estaduais, seguida da regulação por agências municipais (Figura 1). Além disso, quanto ao tipo de veiculação das agências reguladoras com órgãos superiores, verifica-se que quase metade (47%) tem vinculação ao gabinete do executivo, vindo logo após as agências, vinculadas às secretarias (44%) e as vinculadas aos consórcios públicos (9%) (ABAR, 2019).

3.3 Drenagem e manejo de águas pluviais

Os serviços de drenagem e manejo das águas pluviais urbanas são constituídos pelas atividades, pela infraestrutura e pelas instalações operacionais de drenagem de águas pluviais, transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas, contempladas a limpeza e a fiscalização preventiva das redes (BRASIL, 2020a).

Historicamente, o serviço de drenagem e manejo de águas pluviais recebe os menores investimentos e atenção comparado aos outros eixos do saneamento básico. Além disso, outra característica deste eixo é que a maioria das entidades prestadoras de serviços de Manejo de Águas Pluviais (MAP) pertence à esfera municipal, sendo 98% de administração direta, como pode ser observado na Figura 2 (TASCA, 2016).

Sobre a regulação da prestação de serviços de drenagem e MAP, esta é uma função pública importante para que a prestação destes se desenvolva de forma organizada e eficiente. Entretanto, os dados mostram que apenas 1,4% dos municípios possuem algum tipo de regulação efetuada por órgão ou entidade apropriado (BRASIL, 2020c).

3.4 Manejo de resíduos sólidos

No caso do manejo de resíduos sólidos urbanos, em relação à prestação do serviço, os titulares do servi- ço são responsáveis por todas as etapas, desde a coleta até a disposição final. Segundo a Lei 14.026/2020, essas etapas abrangem os resíduos domiciliares, os resíduos originários de atividades comerciais, industriais e de serviços, em quantidade e qualidade similares às dos resíduos domésticos, e os resíduos originários dos serviços públicos de limpeza urbana.

No Brasil, segundo dados do SNIS 2019 (BRASIL, 2020d), a prestação de administração pública direta é a predominante para esse tipo de serviço, como apresentado pela Figura 3.

Segundo a Lei 12.305/2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, os grandes geradores devem elaborar e implementar o plano de gerenciamento de resíduos sólidos, sendo responsáveis pelas etapas de gerenciamento, da coleta à destinação final (BRASIL, 2010).

Estão sujeitos à elaboração e implementação do plano os geradores de resíduos dos serviços públicos de saneamento básico; resíduos industriais, sendo os gerados nos processos produtivos e instalações industriais; resíduos de serviços de saúde; resíduos de mineração; resíduos perigosos; resíduos que, mesmo caracterizados como não perigosos, por sua natureza, composição ou volume, não sejam equiparados aos resíduos domiciliares pelo poder público municipal; resíduos da construção civil; resíduos de serviços de transportes; e resíduos agrossilvopastoris.

Ainda, de acordo com a Política Nacional de Resíduos Sólidos, o plano de gerenciamento de resíduos sólidos é parte integrante do processo de licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade. Nos casos que não são necessários o licenciamento ambiental, a aprovação do plano de gerenciamento cabe à autoridade municipal competente.

A regulação do serviço de manejo de resíduos sólidos pode ser realizada por entes reguladores muni- cipais, estaduais ou consorciados, como mencionado na primeira sessão. Segundo dados da pesquisa de 2018, realizada pela ABAR, das 40 agências que responderam, apenas 6 efetuam regulação dos serviços de resíduos sólidos.

3.5 Saneamento Rural

Como já apresentado anteriormente, a titularidade dos serviços de saneamento básico é de responsabilidade do município ou Distrito Federal, no caso de interesse local (BRASIL, 2020a). Sabe-se, também, que o município é composto pelas respectivas regiões urbanas e rurais. Logo, pelo caminho lógico, a responsabilidade pelos serviços nas áreas rurais também é do município, quando este for o titular. Todavia, baseando-se nos números relativos ao diagnóstico2, percebe-se um certo abandono do poder público em enfrentar os de- safios ocasionados pelas características inerentes a esse contexto, seja pela baixa densidade demográfica, pela distância dos centros urbanos, ou por simples descaso.

4. DISCUSSÃO

4.1 Abastecimento de água e esgotamento sanitário

Tendo como base os resultados apresentados para elaboração dos eixos de água e de esgoto de um PMSB para um município de pequeno porte, deve-se considerar a continuidade do modelo já instalado, regularizando qualquer aspecto institucional que não tenha sido normatizado. Para isso, o PMSB deve prever análises de desempenho do modelo até então adotado, bem como de viabilidade técnica e financeira e compará-las à possibilidade de adoção de outro modelo institucional. Para subsidiar e orientar os estudos e análises dos modelos de prestação de serviços de água e de esgoto, foi elaborada a Tabela 5 com suas vantagens e desvantagens.

A respeito da regulação, levando em consideração a experiência e os resultados dos entes reguladores já existentes, foi elaborada a Tabela 6.

4.2 Drenagem e manejo de águas pluviais

Observou-se que para municípios de pequeno porte, além de dificuldades financeiras, são encontrados empecilhos técnicos e operacionais para a gestão do serviço de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas. Por isso, na Tabela 7 são apresentados pontos de atenção e ações mitigadoras que devem ser contemplados pelos planos municipais de saneamento básico e pela gestão do serviço.

Além disso, como a institucionalização do eixo de drenagem e manejo de águas pluviais ainda é pouco desenvolvida, para a regulação desses serviços, o ideal é designar um órgão ou entidade que possa fornecer apoio técnico e institucional nesse avanço e que tenha interface com outros eixos do saneamento e com a própria gestão pública municipal. A fiscalização deve ser independente do órgão definido para a gestão, preferencialmente exterior à administração pública.

4.3 Manejo de resíduos sólidos

A respeito dos grandes geradores mencionados anteriormente, para a gestão desses diferentes tipos de resíduos, os municípios devem se atentar às seguintes orientações e legislações vigentes (Tabela 8):

Já sobre a regulação, os entes reguladores municipais são os que predominam nesse setor. Entretanto, observa-se o surgimento de consórcios públicos que estão ampliando sua atuação para regular também os serviços de manejo de resíduos sólidos. A participação em consórcios que efetuam a regulação desses ser- viços pode ser uma boa alternativa para se alcançar a sustentabilidade financeira e as metas estabelecidas nos planos municipais de saneamento básico. É importante atentar-se ao fato de que a maior parte das enti- dades reguladoras existentes exerce a regulação técnica/normativa da prestação dos serviços, abrangendo muito pouco a regulação econômica da mesma. Com a obrigatoriedade da cobrança definida pela ANA, a regulação nesse aspecto será fundamental.

4.4 Saneamento rural

Com base nos resultados supracitados, para alcançar a universalização do acesso, a parcela da popu- lação residente nas áreas rurais e nas periferias urbanas devem ser contempladas pelas ações públicas, de modo a garantir a promoção e estado de bem-estar desses moradores. Para almejar tal situação, o ponto pri- mordial é a inclusão das áreas rurais nos planos municipais de saneamento Básico. Inclusive, essa é uma das diretrizes do Programa Nacional de Saneamento Rural (PNSR), responsável por nortear a futura elaboração de políticas e instrumentos sobre o assunto.

Sendo assim, foi elaborada a Tabela 9, adaptando as premissas defendidas pelo PNSR para auxiliar na elaboração dos planos municipais de saneamento básico de municípios.

5. CONCLUSÃO

Como visto, o alcance do saneamento básico no país apresenta uma lacuna quando se trata de municípios de pequeno porte, o que suscita a elaboração de uma abordagem específica sobre a gestão nesses locais visando o avanço do setor. A partir do levantamento de dados, foi possível perceber algumas tendências a respeito desses aspectos, como a forte presença de companhias estaduais no abastecimento de água e esgotamento sanitário, a presença dominante da administração pública direta na prestação dos serviços de manejo de resíduos sólidos e manejo de águas pluviais, e o baixo desenvolvimento da regulação nessas áreas. O saneamento rural, igualmente importante, recebe atenção irrisória do poder público.

As discussões realizadas com base nessas informações permitem concluir que a individualidade de cada município é um fator preponderante na adoção de um modelo de gestão, principalmente para os de pequeno porte. Apenas com conhecimento, estudos e análises locais é que se torna possível identificar ações prioritárias para expandir o saneamento básico nesses lugares. É evidente que a associação entre municípios é uma alternativa absolutamente factível, desde que não seja imposta. O momento de mudança incita reavaliações nos modelos atuais não no sentido de ruptura, mas de aperfeiçoamento, pois o objetivo segue sendo o mesmo: a universalização.